李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下称《意见》），明确了建立可持续的城市更新模式，到2030年城市开发建设方式转型初见成效。资金是城市更新可持续的“血液”。从增量建设、大拆大建到存量盘活和品质提升，城市更新模式重大转型，也迫切需要探索与这一新模式或城市建设新方式相适应的投融资模式。
城市更新项目投资额大、周期较长，须建立多元化、多层级的资金投融机制。为此，《意见》提出健全多元化投融资方式。在此后的国新办发布会上恒财网，国家发改委、财政、金融等管理部门明确了聚焦财政金融政策协同，推进投融资模式创新，推动健全多元化投融资机制。这一机制的内核就是政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式。
其中，既有国家层面的资金，比如中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债以及税费优惠；也有地方政府财政投入，比如在债务风险可控前提下，发行地方政府专项债券支持更新项目，扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围；还要发挥政策性金融的撬动作用，鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下参与城市更新，比如强化信贷支持。
另外，《意见》还提出完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券、信托保险产品等，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。同时，发挥经营性物业贷款的作用，支持低效楼宇、既有商业设施、老旧商业街区等更新改造。
过去恒财网，城市更新的融资产品也比较多，如商业银行发放的更新贷款、拆迁或旧改贷款，信托和私募发行的信托贷款、私募基金，以及超大特大城市城中村改造设立的专项借款。但过去以大拆大建为主的模式下，针对城市更新的这些融资，其还款来源要么是项目二级开发阶段产生的商品房销售收入，要么是地方政府土地出让收入或隐性担保下的举债收入。也就是说，仍是以不动产抵押为主的“准房地产”融资模式。
旨在促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，且以存量盘活为主的更新模式下，由于抵押物缺失，必须要改变传统的融资模式。城市更新的新模式落地实施，也迫切需要金融新模式跟进。在我国仍以间接融资（银行信贷）为主导的情况下，商业银行需要全面创新完善该领域的授信和贷款管理体系。
因此，在5月20日的新闻发布会上，金融监管总局提出，将抓紧指导金融机构研究制定与城市更新行动相配套的制度流程、业务系统和绩效评价体系。具体来说，在项目清单制的基础上，全面测算项目综合收益和风险，完善授信审批和风险管控流程，针对不同项目特点，合理合规设置业务品种、贷款额度、期限、利率、还款方式等，做好专款专用和资金封闭管理。
也就是说，针对城市更新这一新领域，量身定制贷款制度体系，包括授信审批、风险控制、绩效评价、产品体系等。这一新的贷款模式，不再依托于不动产抵押，而是具体的更新项目不同阶段的投入与未来现金流平衡的匹配。这不仅需要金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，更需要在授信前期就要切入到城市更新专项规划、详细规划中目标和指标的理解上。
这就需要在各级规划中做好资产配置方案，这是城市更新新模式对规划的新要求。具体来说，在编制专项规划和详细规划中，不仅仅考虑空间布局和形态，更重要的是要把资源和资产的要素叠加进去。比如，老旧片区更新改造中加强文化、旅游、餐饮、休闲娱乐等一体打造；比如，在老旧社区、街区补短板方面，重点发力加强城市排水、燃气、供热等地下管网更新改造。
再比如，推动建筑功能转换和混合利用，完善设施设备、充分利用地下空间，植入新业态、新功能、新场景，为老旧区域注入新的活力，促进经济发展与产业升级。这样，不仅低效闲置的土地或空间价值被释放出来了，而且实现了多种资产（含公共配套）组合供应，存量资产就实现了保值增值。在这其中，宝贵的财政资金发挥的是四两拨千斤的撬动效果。
一是构建以城市国土空间总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能的三级规划传导机制，努力提升城市资产、资源的价值；二是财政资金着重花在“补短板”上面，即涉及安全底线以及民生福祉的地上基础设施和“地下工程”。这些属于纯公共品，需要财政资金投入，从而扫清了社会资金进入的障碍，也提高社会资金的预期收益。
当然，还需要在用地、规划、技术规范等方面提供扶持政策。首先，《意见》提出土地复合利用，统筹地上和地下空间，复合利用土地的用途可按主用途确定。比如，地上空间可以增补绿地设施、老年活动空间，地下空间可以用来做停车场、社区商业等等；其次，容积率奖励政策方面，对于多保留了文物设施、公共设施的改造项目，可给予建筑面积的一定补偿。最后，要明确一些技术规范，消除政策、规范、产权登记方面的不确定性。比如，存量物业部分有历史遗留问题，需明细产权边界和权利，比如土地和建筑物的地籍要清楚、产权要明晰，改造后哪些产权可交易、物权可经营，哪些增值可分享。
此外，还要在控规中给予更多的弹性可变区间和自由裁量权，以平衡不可预见的成本，产生可预计的收益预期，激励社会资金进入。因此，在规划阶段就要对包括银行在内的社会资金准入给予赋权。同时恒财网，基于共治、共享的理念，业主、居民、商户也要参与到详细规划的编制中，形成“我参与、我受益”的理念，从而汇集到更广泛的社会资金，形成全社会参与的新机制。
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